能作为，还是难作为： 第一书记有哪些困惑和担忧？

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驻村第一书记既是中央政策的落点，也是精准扶贫的支点。

半月谈记者在贵州、江西、山东等地独家调研发现，围绕选得准、融得进、干得好，各地进行了有益探索，注重发挥第一书记生力军与突击队作用，但同时，一些第一书记面临角色定位不清、个人能动性不足等履职困惑,对第一书记的考核激励机制也需要改进和完善。

你不脱贫，我不脱钩

“海嘎村一天不脱贫，我就一天不下山。”

贵州六盘水市钟山区第一书记杨波驻村已快8年，昔日极贫村庄的面貌早已改变。

2015年以来，从中央到地方，选派第一书记到村帮扶实现全覆盖。

山东向贫困人口最多的2000个村全部派出了第一书记，其中贫困程度最深、贫困人口最多、脱贫难度最大的612个村由省里选派，其他1388个村由市县选派。

目前全省在岗第一书记10962名，实现对省扶贫工作重点村和党组织软弱涣散村的全覆盖。

山东临沂市围绕打好脱贫攻坚这场新时期孟良崮战役，分三批选派5806名市县机关干部到2151个行政村任职第一书记，覆盖所有省定贫困村和软弱涣散村。

临沂市兰陵县鲁城镇孙家村是一个典型的山区空壳村，去年３月，张淑东从临沂市公安局到村任第一书记。

“我们挖掘山地资源，成立桃丰种植专业合作社，在山上种植100亩冬桃和300亩皂角，盛果期村集体年均可增收30万元。”张淑东说。

“这个书记选得准啊，他来了之后我们村变化真大！”谈起第一书记林青，江西省宜春市铜鼓县大塅镇浒村群众纷纷竖起了大拇指。

去年３月，铜鼓县交通运输局办公室主任林青被县委选派到浒村任第一书记。为了修通一条进村公路，林青往县里跑了不知多少次。如今随着基础设施不断完善，全村正逐步大变样。

“农村条件艰苦，矛盾错综复杂、利益千丝万缕，没有两把刷子，干不了第一书记。”

多地组织部门负责人表示，人选条件要坚持质量第一。

如今，党政部门干部派驻软弱村、经济部门干部派驻穷村、政法部门干部派驻乱村、涉农科技部门干部派驻产业村的“一把钥匙开一把锁”模式被广为采用。

针对部分党建帮扶存在“提米送油”“给点钱物”等走过场现象，贵州省石阡县开展选配好村“两委”和第一书记及驻村干部、培植好主导产业、实施好基础设施项目、培育好集体经济等“十好”行动。

“用清单式的标准帮助党建扶贫部门聚焦帮扶靶心，有效改变了帮扶流于形式、措施空对空和资金‘撒胡椒面’现象。”石阡县委组织部部长敖华说。

履职有困惑，局面打不开

“派出单位‘娘家人’不给力”“基层组织薄弱，与村‘两委’关系处理难”“填表多，迎检多”……半月谈记者与第一书记交流发现，不少人存在工作上的困惑和担忧。

某中央单位派到贵州的一位第一书记向半月谈记者诉苦，之前派的那个村比较富裕了，不容易出成绩，后来自己又换到了另外一个县的贫困村，过去后又觉得各方面条件太差了，什么都做不起来。

因为“娘家”资源有限，他常常把自己与县领导直接帮扶村的第一书记相比较：“如果也有他们那样的条件和背景，肯定会出成效！”

华中科技大学中国乡村治理研究中心学者张一晗的调查结果显示，往往在“天时地利人和”的情况下，第一书记们才能“干点事”“干成事”。第一书记来自单位不同、职位有别，决定了其可动员的资源差别很大。

两种第一书记更具有优势：

一种是中央及省直机关派驻的第一书记，他们起点较高，能力也大；

第二种是职位较高的县直机关派驻的第一书记，他们具有地缘优势，人头熟，跑项目时更为方便，也与基层其他治理主体关系更为紧密。

同时，一些有来头、有背景的第一书记的帮扶行动带有作秀色彩，通过媒体宣传将其效果放大，以求得上级肯定及舆论支持和民众认可。

部分第一书记存在外围心态，尤其在驻村初期把自己当“外人”，认为自己终究要回到原单位，所以对所驻村庄保持距离感，嵌入度不够。而当前乡村关系、党群关系都呈现出纷繁复杂之态，让那些相对缺乏基层经验的第一书记“张不开嘴也迈不开腿”。

“最难做的还是群众思想工作。”

多位第一书记表示，作为外来干部，人生地不熟，“两委”班子年龄老化、素质不高，合作开展工作难度较大。

具体到产业帮扶项目开展上，一些第一书记也有畏难情绪。一位第一书记说，他在村里发展草鸡养殖，自己能够对接到的60万元专项扶贫资金只能建三四栋大棚，能够给村民、贫困户分红额度非常有限。

在找项目、跑部门的过程中，各个部门衔接不够紧密，第一书记常常身心俱疲。

“总会遇到拖延、推诿等，没有特事特办，这对一般的村干部来说可能不算是什么，但是第一书记工作时间非常有限，两年时间必须完成组织交办的各项任务。”

应对各种形式主义的督导检查和填表建档，也占去许多第一书记的精力。

一位第一书记吐槽：“平时得写民情日记、填群众意见卡，写目标责任书、写调研报告，每个月至少一篇工作信息，半年有半年度总结，年度有年度总结。还得填档案，贫困户认定完有扶贫手册、有帮扶计划书、有收入手册，脱贫了有脱贫手册，还得‘扶上马送一程’，接着记录。干完这些，还有时间干什么？”

厘清角色定位，做到位而不错位

山东农业大学文法学院院长、教授宋明爽接受半月谈记者采访时表示，与村庄内的政治精英相比，像第一书记这样的嵌入型村干部凭借自身的优势参与到村庄治理中，发挥了积极作用，但同时，他们作为一种外来政治力量进入村庄，普遍存在角色定位难的问题，甚至还存在作为外来嵌入性力量与村民自治发生冲突、抵牾等问题。

在全国各地，对第一书记有不同的具体要求，有的地方要求当好“三个工作队”，即当好党的政策宣传队、当好农村党建工作队、当好脱贫致富服务队。

然而，在工作实践中，有的第一书记变成了走读干部，认为驻村任第一书记只是镀镀金、升官发财的跳板。有的第一书记超出职权范围，干预民主决策，遇事一人说了算，完全代替了村“两委”。

当第一书记与村支书在同一个场域中相遇，共同双轨治理时，两者会发生一些交集，其合作会提升扶贫绩效，而两者间的权力博弈也可能会在一定程度上消解扶贫绩效。

西南财经大学公共管理学院学者谢小芹认为，虽然文件有关于第一书记的职责和范畴等规定，但在实践运行过程中，第一书记的权力和村书记的权力界限往往存在模糊性，这容易引发权力博弈、权力侵扰以及由此产生的不满情绪，从而导致不合作，甚至冲突。

对此，贵州民族大学社会建设与反贫困研究院教授孙兆霞指出，选派第一书记不是要取代村干部，而是要把散乱的班子拢起来，把服务群众的能力提上去。

江西省万载县白水乡槽岭村第一书记梁军权表示，第一书记发挥作用不能“大包大揽”，这样会造成村“两委”班子的“懒政”和村民或者贫困户的“懒作为”，一定要调动他们的积极性，形成合力。

“应该是依靠但不依赖，放手但不放纵，支持但不支配。”国土资源部驻江西省赣州市赣县五云镇夏潭村第一书记李兆宜总结道。

在他看来，最初阶段，帮扶效果很大程度上取决于派出单位的支持程度，等后续打开局面后，第一书记的主观能动性就逐渐占有较大比重。

山东省邹平县黄山街道贺家村驻村“第一书记”王其槐（右一）筹集140多万元扶贫资金帮村民建起了10个草莓大棚。2017年12月25日，他和村民交流草莓种植情况 董乃德 摄

改进考核激励机制，激活“想作为”“能作为”

进入经济薄弱、组织涣散的村庄进行帮扶，帮助所在村庄达到精准扶贫和组织建设的双重目标，村民应当是最终的受益人。而现实中，“帮扶村是否脱贫致富，考核的主体责任是派出单位的党委”。

不仅如此，对第一书记的激励也是由派出单位负责。对于当年考核优秀的，由派出单位评定为优秀；对于考核不合格的，由派出单位“召回”，并重新选派。村民作为第一书记帮扶工作的服务对象，对于帮扶工作和第一书记的激励，没有足够的发言权。

针对此，宋明爽指出，外派村干部入村，从根本上来说，是要解决村庄的政治精英缺失问题，是要帮助村民改变村庄的面貌，帮助村民脱贫致富。帮扶效果如何，村民最有发言权。单纯由上级组织来考核嵌入型村干部，并以此为提拔依据，往往不能完全反映嵌入型村干部的帮扶绩效。

专家建议，对第一书记的考核激励应由派入地干部群众负责，或者与派出单位共同负责，并合理设置相应的权重。 

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来源：《半月谈》2018年第5期

半月谈记者：向定杰 叶婧 秦宏  | 编辑：徐希才

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主编：孙爱东

编辑：张初